在司法实践中，撤回起诉是检察机关处理刑事案件常用的一种方式。但由于立法的缺失，司法解释的不全面和不具体，各地司法机关对撤回起诉的条件、程序、效力等问题，缺乏统一的认识、做法也不一致，影响了刑事司法的严肃性。为保证司法统一，维护当事人权益，有必要对撤回起诉予以规范。

　　■当前撤回起诉存在运用混乱的情况

　　从司法实践看，检察机关撤回起诉的情形主要有以下几类：第一类是撤回起诉后终止诉讼。这主要是指证据不足并很难再补查到新的证据，或者依照法律不构成犯罪、不应当追究被告人刑事责任时，撤回起诉。第二类是需要改变管辖的案件，撤回起诉后移送其他检察机关向有的法院重新起诉。第三类是撤回起诉后补充侦查。第四类是变更起诉，包括追加起诉或减少起诉。如撤回起诉后对归案后的同案犯罪嫌疑人一并起诉;追诉新发现的犯罪事实等。第五类是被取保候审、监视居住的被告人逃跑，无法继续审判，先撤回起诉，待抓获被告人后再提起。

　　上述几类撤诉虽然都表现为检察机关对公诉的撤回，但却存在着本质的区别。第一类是基于证据不足难以判罪或不应、不必追究被告人的刑事责任而撤回起诉。应该说，只有这种情形才是最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称《规则》)，及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《解释》)中所规定的撤回起诉。第二类是因管辖而撤回起诉，撤回起诉后也不再向原审法院提起公诉，也属于撤回起诉的应有涵义。而其他几类撤回起诉是暂时撤回起诉，经过一定处理后再行起诉，不属于真正意义上的撤回起诉。

　　造成实践中撤回起诉的运用混乱的原因是多方面的。一是司法规定不具体，或者对撤回起诉存在错误理解，对不该适用撤回起诉程序的案件适用了撤回起诉程序。如需补充侦查的案件不适用延期审理而采取撤回起诉的办法。二是检察机关变更起诉或追加起诉后，法院需要一定的时间对变更的事实重新审判。《解释》只是在第一百五十六条第二款规定“延期审理的时间不计入审限”，却没有规定变更起诉或追加起诉后的审理期限可以重新计算。为能重新计算审理期限，法院通常会要求检察机关撤回起诉。三是将撤回起诉作为一种诉讼技巧，增加办案时间。

　　■哪些情形下不宜撤回起诉

　　笔者认为，根据目前法律规定，撤回起诉应仅限于上述第一、二类，即证据不足，不能证明有犯罪事实、依照法律不构成犯罪的案件以及需要改变管辖的案件，其余三类撤回起诉应尽力避免。

　　1.应避免将撤回起诉作为变更起诉或追加起诉的前置程序。《规则》第三百五十一条规定：“在人民法院宣告判决前，人民检察院发现被告人的真实身份或者犯罪事实与起诉书中叙述的身份或者指控犯罪事实不符的，可以要求变更起诉;发现遗漏的同案犯罪嫌疑人或者罪行可以一并起诉和审理的，可以要求追加起诉;发现不存在犯罪事实、犯罪事实并非被告人所为或者不应当追究被告人刑事责任的，可以要求撤回起诉。”从以上规定看出，变更起诉、追加起诉和撤回起诉是三个有着特定内涵、互不包容的诉讼程序，有各自不同的适用条件，不能混用或替代。撤回起诉实质是撤销公诉，撤回起诉后没有新的事实或证据，不得再提起公诉;而变更起诉或追加起诉是在对案件坚持公诉的前提下，对原指控内容即对被告人、犯罪事实或罪名进行追加或变更。

　　在司法实践中广泛存在着将撤回起诉作为案件变更起诉、追加起诉前置程序使用的现象，即先将案件撤回起诉，变更起诉书后，再重新提起公诉，笔者认为这种做法于法无据。《规则》第三百四十八条第二项规定：“发现遗漏罪行或者遗漏同案犯罪嫌疑人，虽不需要补充侦查和补充提供证据，但需要提出追加或者变更起诉的”，公诉人应当要求法庭延期审理。根据此规定，对需要变更起诉、追加起诉的，都应该申请延期审理，在延期审理完成变更起诉、追加起诉，不应当也无须将案件撤回起诉。检察机关变更起诉或追加起诉后，法院需要必要的时间就变更的内容审判，故应当允许法院重新计算审理期限。

　　2.对案件需要补充侦查的，不应将案件撤回起诉。对提起公诉后需补充侦查的案件，通常的做法是撤回起诉而不是申请延期审理。这种做法的原因很多，其中之一是有些案件比较复杂，需要补充侦查的时间较长。延期审理的期限最长为一个月，而撤回起诉由于没有具体法律规定，往往不受一个月限制，而且撤回起诉会使法院重新获得一个半月的审理期限，法院以及公诉机关更希望走撤回起诉程序而不是延期审理。但这样做毫无疑问会造成隐性超期羁押，损害被告人权益。

　　3.对被取保候审、监视居住的被告人逃跑，无法继续审判的，不应撤回起诉。对这种情形，应根据《解释》第一百八十一条的规定，由法院对案件裁定中止审理，而无须将案件撤回起诉。

　　■撤回起诉的程序

　　《解释》第一百七十七条规定：“在宣告判决前，人民检察院要求撤回起诉的，人民法院应当审查撤回起诉的理由，并作出是否准许的裁定。”根据此规定，检察机关撤回起诉的时间应限制在一审判决宣告前，而且应当以书面的形式向法院提出撤回起诉要求，法院在审查后应作出是否准许撤回起诉的书面裁定。但在司法实践中，由于法院不愿出现因无罪判决致检察机关抗诉，上级法院可能改判的风险，大部分撤诉案件是法院经过开庭审判认为案件可能判决无罪，书面建议检察机关撤回起诉。

　　笔者认为，上述做法是不妥的。首先，不符合《解释》第一百七十七条关于撤回起诉的规定。其次，法院以书面形式主动建议检察机关撤回起诉有侵犯检察机关公诉权之嫌，不符合法院中立、被动的诉讼地位。再有，法院没有作出是否准许撤回起诉的裁定，客观上剥夺了被告人的上诉权。一些确属无辜、没有实施犯罪的被告人，可能更希望通过上诉，要求法院继续审判，以获得最终的无罪判决来表明自身的清白。笔者认为，撤回起诉的程序应当是：检察机关认为自己提起公诉有错误时，为节省诉讼资源，维护当事人权益，体现检察机关公正形象，可以以书面形式主动提出撤回起诉要求。法院在审查后认为可以准许检察机关撤回起诉的，应作出准许撤回起诉的书面裁定。